2022年4月15日，《自然资源部办公厅发布关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕 411号，以下简称“411号文件”）正式施行，标志着国土“三调”成果正式启用。但是，很多在“二调”中可以占用的土地（例如“二调”的结果是坑塘水面），在“三调”中已经变为耕地（部分省份禁止光伏项目占用耕地），甚至变为“基本农田”，这就导致了很多项目在2022年4月15日后产生了合规性的问题。如何公平、公正地处理“三调”转换过程中的合理信赖利益，对于整个行业健康有序发展的具有重要意义。

(资料图片仅供参考)

一、国土调查的概念及法律意义

国土调查是对土地权属、土地利用现状和土地条件等情况的专项核查行为，是编制国土空间规划以及自然资源管理、保护和利用的重要依据。“411号文件”也明确了“三调”成果的正式启用；因此，国土调查将会直接影响土地用途、规划条件的认定，对于新能源项目占用土地问题合规性具有决定性的意义。

二、国土“三调”后土地分类的变化

现行新能源用地监管政策是以土地分类为基础的体系。例如，河北省林业草原局《关于支持新能源产业发展规范使用草原有关工作的通知》（冀林草〔2022〕159号）规定了“除列入国家、省级重点项目以外，严禁占用非基本草原中的天然牧草地、人工牧草地”。按照国土“三调”前适用的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），草原分为天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地和其他草地；但《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019）已经不存在有“沼泽草地”这一分类。

又如争议讨论比较多的“宜林地”可否在“三调”后继续开发光伏项目问题，其根源在于《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）规定的“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用林光互补用地模式”，但“三调”中已经没有“宜林地”这样的分类，这让项目单位在选址、论证中均感觉无所适从。

图1：《林业行业标准》（LY/T1812-2009）林地分类

图2：《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019）林地分类

此外，虽然“三调”之后理论上是“一张图”，但“三调”和林地数据的融合尚未完成，原有的光伏项目占用林地的政策规定概念体系不复存在，有待于行政主管部门正式明确相关适用问题。

三、存量项目因“三调”变化而产生的信赖利益保护问题

因“三调”转换而导致新项目难以确定选址，会严重影响新项目的开发建设；另一方面，因“三调”转换导致了很多项目触及“红线”（或者需要花费额外费用才能解决），例如光伏阵列区占用土地原为坑塘水面，在三调后变为耕地需要进行“占补平衡”等问题，已经涉及了“正当程序”“信赖利益保护”和补偿等诸多问题。

（一）存量项目应以项目建设时地类属性作为合规判断标准

任何人都无法把将来出现的法律作为判断自己行为合法与否的标准。例如，光伏项目建设时光伏阵列区为“未利用地”，光伏电站据此与权利人签署了土地租赁协议；“三调”启用后光伏阵列区用地已经变为林地。对于这种冲突，是光伏电站在建设时无法预见的，属于“将来”的法律政策变化；如果适用“三调”的地类属性，明显违反了“法不溯及既往”的基本原则。

（二）可否“推翻”变更的规划条件

对于存量项目而言的最大的障碍是规划本身，例如从原来可以占用的坑塘水面变为林地（极端情况变为基本农田）；如果可以“打掉”规划变更，是一种釜底抽薪的彻底解决问题的方法。

最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）第七条规定，作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：

1、明显缺乏事实根据；

2、明显缺乏法律依据；

3、超越职权；

4、其他重大明显违法情形。

如前所述，国土调查是编制国土空间规划的依据和基础，而国土调查行为本身属于事实行为；正常来看，规划变更主要原因是“三调”对于项目用地性质的认定发生了变化。如果在后续规划编制过程中不存在明显缺乏事实、法律依据，不存在超越职权以及其他重大明显违法行为，想撤销或确认规划变更违法是非常困难的。

另一方面，国土调查本身具有相当的专业性、技术性；国土调查本身的正当性合理性，我们认为属于行政权的范畴，司法权一般不会予以介入审查。

（三）规划变更产生的补偿责任

如果规划变更本身难以“推翻”，在项目不符合规划的情况下难以继续开发建设，只有“退而求其次”主张补偿。

对于建设用地，《城乡规划法》明确要求按照控制性详细规划（俗称：“控规”）要求申领建设用地规划许可证并按照具体规划条件进行建设；否则将会产生罚款、责令限期拆除等法律后果（《城乡规划法》第38条、64条）。如果行政主管部门调整规划条件导致企业无法继续开发利用土地，企业是否可以获得补偿？

例如，某企业获得了建设用地使用权证后，行政主管部门下发了《某某地控制性详细规划批复》，将企业名下的土地性质调整为林地（笔者注：由建设用地调整为林地，土地大类的调整）。山东省高级人民法院在（2019）鲁行终1937号判决中认为：

当地自然资源局对涉案土地进行了规划调整，将涉案土地用途由建设用地变更为非建设用地，致使企业难以按原登记用途继续使用涉案土地。根据《土地管理法》第58条、《城市房地产管理法》第20条以及中央《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第8条规定的精神，在非因土地使用权人的原因导致无法继续使用土地时，有关部门应根据客观情况及时采取补救措施，以保护土地使用权人的合法权益。在本案中，山东高院判决当地自然资源局应收回涉案土地使用权并依法给予补偿。

至于补偿的具体标准，山东高院认为应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿。山东高院终审判决当地自然资源局在判决生效后两个月内对企业作出行政补偿决定。

（四）防止地类变更变为“死无对证”的情况

根据最高人民法院在“（2018）最高法行再201号”判决中（属于最高法公报案例，具有指导性）的裁判观点，行政机关对其作出的行政行为应当保持一贯性和连续性，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行政相对人因信赖行政行为而产生的利益应当依法予以保护。可见，信赖利益保护的前提条件是行政机关作出了明确的“行政行为”。

新能源项目主要占用农用地，一般不会有规划条件的覆盖。例如，光伏项目阵列区租用农用地的，一般都是“三无”：无产权证，无规划许可，无自然资源主管部门许可证明。

新能源项目在开发阶段一般会进行“套图查询”，即将光伏阵列区拟用土地至自然资源主管部门系统进行查询，排查占用基本农田、涉林草等问题；但是，这类查询并不具有物权上公示公信的效力（有些地区甚至作为保密信息），行政机关也没有做出任何“行政行为”；一旦行政主管部门调整土地性质，就会变为“死无对证”的问题。

当然，农光互补复合型项目如果办理了复合项目验收论证、自然资源主管部门对于项目用地的备案等手续，说明行政主管部门在项目投产时对于项目用地情况是明知的，新能源企业据此具有合理的信赖利益。

综上，在国土“二调”向“三调”转换过程中会发生因土地性质、规划条件等多种因素变化而产生的用地合规性问题。新能源企业一方面应审慎按照“三调”后最新的用地性质要求开展项目投资建设，另一方面也应梳理存量项目的各类合规手续批文，依法保护自身合理的“信赖利益”。